THAM NHŨNG VI PHẠM NHÂN QUYỀN
Hoàng Lan/Tạp Chí Phía TrướcPhần 1: Tham nhũng là gì?
Tham nhũng, nhân quyền và dân chủ
1 trên 5 trẻ em Ni-giê-ri-a chết trước tuổi lên 5 vì những bệnh thường gặp mà hệ thống y tế nghèo nàn không đủ khả năng chữa trị. Tham nhũng đã tước đi cơ hội được hưởng những dịch vụ công cộng cơ bản của người dân Ni-giê-ri-a, mặc dù Ni-giê-ri-a là một trong 8 nước xuất khẩu dầu thô lớn nhất thế giới.
Hun Sen - Thủ Tướng Cam-pu-chia, gia đình ông ta và bè cánh chính trị thân tín trực tiếp dính líu vào các hoạt động khai thác gỗ trái phép, tàn phá nguồn tài nguyên quý hiếm vốn được luật pháp Cam-pu-chia bảo vệ để làm giàu bất chính và gây thiệt hại hàng triệu đô-la tiền thuế cho Ngân sách Cam-pu-chia. Vậy mà họ không hề phải chịu trách nhiệm trước nhân dân và pháp luật, vì họ có đủ tiền và quyền để tự bảo vệ và đứng trên pháp luật.
Các công dân và cộng đồng quốc tế sẽ phải làm gì trong những trường hợp này? Họ có thể làm được gì để phòng và chống tham nhũng có hệ thống – tình trạng tham nhũng mà trong đó chính những cơ quan nhà nước là các ổ tham nhũng, và người dân thường không có sự lựa chọn nào khác ngoài hối lộ công chức nhà nước để công việc được trót lọt? Ý thức được và sử dụng các quyền cơ bản mà mỗi người được hưởng để tích cực tham gia vào các hoạt động chống tham nhũng, cũng như thuyết phục những người xung quanh, có thể là một sự khởi đầu đúng đắn. Việc sử dụng quyền cơ bản như một cách phòng, chống tham nhũng có hệ thống có nhiều thang nấc: Đầu tiên, cần chứng minh rằng tham nhũng là một sự vi phạm nhân quyền; sau đó, thực thi các quyền cơ bản để tham gia vào công cuộc phòng chống tham nhũng một cách chính đáng, với sự ý thức rằng thực thi các quyền cơ bản là hoàn toàn hợp lý và được sự ủng hộ của cộng đồng quốc tế.
Loạt bài viết này sẽ phân tích các khía cạnh khác nhau của mối liên hệ giữa nhân quyền và tham nhũng, chỉ ra rằng những hiểu biết về mối liên hệ này rất có lợi cho việc chống tham nhũng.
Phần 1 và phần 2 của loạt bài sẽ giải thích cách hiểu các khái niệm “tham nhũng” và “nhân quyền.” Phần 3 nhằm tới việc chứng minh rằng tham nhũng vi phạm nhân quyền. Phần cuối sẽ phân tích tại sao thực thi các quyền chính trị và dân sự cơ bản là cần thiết trong công cuộc chống tham nhũng.
Phần 1: Tham nhũng là gì?
Loạt bài viết này tập trung vào tham nhũng trong khu vực công – tức tham nhũng có liên hệ tới các công chức nhà nước hay chính phủ. Có nhiều cách để phân loại tham nhũng, nhưng bài viết này sẽ tập trung vào phân tích sâu hơn khái niệm tham nhũng có hệ thống.
Một số loại tham nhũng
Tham nhũng quan liêu và tham nhũng hệ thống
Có nhiều cách phân biệt các loại tham nhũng: Tham nhũng vặt/ tham nhũng lớn; tham nhũng hành chính/ tham nhũng “bẻ cong pháp luật”; tham nhũng vụn vặt/ tham nhũng có hệ thống. Bài viết này sử dụng sự phân biệt tham nhũng quan liêu (hay tham nhũng vặt) và tham nhũng có hệ thống.
Tham nhũng vặt, còn được gọi là tham nhũng hành chính hay tham nhũng quan liêu, là loại tham nhũng diễn ra thường ngày, khi các nhân viên công chức tiếp xúc với quần chúng trực tiếp. Loại tham nhũng này thường xảy ra khi nhân viên công quyền chỉ được trả lương quá ít ỏi và cần nguồn thu nhập thêm để nuôi sống gia đình họ, cũng như trả tiền học phí cho con cái đến trường.
Tham nhũng có hệ thống “xảy ra khi tham nhũng trở nên một khía cạnh hòa hợp và thiết yếu của cả hệ thống kinh tế, xã hội và chính trị. Tham nhũng có hệ thống không phải là một hạng mục hành vi tham nhũng đặc biệt, mà là tình trạng trong đó các thiết chế và quy trình hoạt động quan trọng của Nhà nước bị chi phối và sử dụng một cách thường lệ bởi các cá nhân và nhóm tham nhũng. Đó cũng là tình trạng mà hầu hết người dân không có sự lực chọn nào khác để đối phó với các công chức tham nhũng [ngoài việc hối lộ để việc họ cần làm được trót lọt].”
Bài viết này nói đến cả hai loại tham nhũng. Tham nhũng vặt vi phạm các quyền xã hội, kinh tế cơ bản một cách rõ ràng mà ai cũng có thể thấy. Tham nhũng có hệ thống tạo cơ hội thuận lợi cho tham nhũng vặt, tham nhũng hành chính phát triển, cũng như ngăn cản các nỗ lực phòng chống và truy tố tham nhũng vặt.
Định nghĩa tham nhũng trong lĩnh vực pháp lý
Bản Hiệp Ước của Liên Hợp Quốc về Chống Tham Nhũng (UNCAC) không định nghĩa tham nhũng. Các thành viên tham dự Hội nghị của Liên Hợp Quốc về các Biện Pháp Chống Tham Nhũng, Quản Trị Hiệu Quả và Nhân Quyền năm 2006 cũng không đạt tới đồng thuận về một định nghĩa chung cho tham nhũng, mà chỉ nói một các chung chung về tham nhũng như là “sự lạm dụng quyền lực công để theo đuổi lợi ích tư.”
Hội Đồng Quốc Tế về Chính Sách Nhân Quyền (ICHRP), trong bản báo cáo mới nhất “Tham Nhũng và Nhân Quyền, Thiết Lập Mối Liên Hệ,” cũng chọn cách tiếp cận khái niệm Tham nhũng một cách thực dụng: “Để kết nối hai khái niệm Tham Nhũng và Nhân quyền, một định nghĩa tham nhũng dựa trên luật pháp là cần thiết. Trong lãnh vực pháp lý, từ Tham nhũng thường được dùng đểgộp lại các hành vi tham nhũng vốn tương đương với khái niệm chung về lạm dụng quyền lực được giao phó.” Bản báo cáo đề nghị một khái niệm pháp lý về tham nhũng : “danh sách các hành vi hình sự hóa bởi luật, dưới tiêu đề „Tham nhũng‟.” Bản báo cáo sau đó liệt kê các “hành vi” tham nhũng thiết lập bởi UNCAC: Hối lộ công chức quốc gia, Hối lộ công chức nước ngoài hoặc công chức của tổ chức quốc tế công, Tham ô, biển thủ hoặc các dạng chiếm đoạt tài sản khác bởi công chức, Lợi dụng ảnh hưởng để trục lợi, Lạm dụng chức năng, Làm giàu bất hợp pháp, v.v. Mỗi hành vi tham nhũng này rơi vào hạng mục tham nhũng vặt (hay tham nhũng quan liêu).
Tuy vậy, để việc thiết lập mối liên hệ giữa Tham nhũng và Nhân quyền thực sự có ý nghĩa, khái niệm tham nhũng cần được hiểu một cách sâu sắc hơn. Bốn triệu chứng tham nhũng đưa ra bởi giáo sư Michael Johnston mang tới cái nhìn đầy đủ hơn về bản chất của tham nhũng.
Bốn Hội chứng tham nhũng
Michael Johnston định nghĩa tham nhũng như là “sự lạm dụng chức vụ công hay của cải công cho lợi ích tư,” nhưng ông nhấn mạnh “rằng „lạm dụng,‟ „công,‟ „tư,‟ hay thậm chí „lợi ích‟ vẫn còn là những vấn đề các xã hội khác nhau còn đang tranh luận mà chưa tới hồi ngã ngũ, và các khái niệm này vẫn còn ít nhiều mơ hồ.” Mối quan tâm hàng đầu của Johnston, vì vậy, không phải chỉ là định nghĩa các hành vi tham nhũng (the corrupt acts) là các vấn đề tham nhũng có hệ thống (the systematic corruption problems), được hiểu như “sự sử dụng hay cấu kết giữa của cải và quyền lực để làm yếu đi, làm chậm lại, hoặc ngăn cản quá trình tham gia chính trị cởi mở, cạnh tranh và/hoặc các thiết chế kinh tế, chính trị” (The uses of and connections between wealth and power that significantly weaken open, competitive partitipation and/or economkc and political institutions, or delay or prevent their development).
Theo Michael Johnston, một định nghĩa chung cho tất cả các loại tham nhũng, theo cách mà sự đồng thuận quốc tế về tham nhũng phản ánh, không giúp hiểu biết tận gốc rễ của vấn nạn tham nhũng trong một xã hội cụ thể. Ông nhận diện bốn hội chứng tham nhũng:
- Thị trường Quyền lực (Influence Markets),
- Tập đoàn Ưu tú (Elite Cartel),
- Đầu sỏ Chính trị và Phe cánh (Oligarch and Clan), và
- Công chức Thế lực (Official Mogul).
Các hội chứng này được phân loại căn cứ theo các kết hợp khác nhau giữa một bên là sự tham gia chính trị mạnh hay yếu, với một bên là các thiết chế công mạnh hay yếu, để đối phó lại sự tìm kiếm, sử dụng và trao đổi giữa của cải và quyền lực (tức tham nhũng). Bốn hội chứng này, như vậy, được sắp xếp từ mức độ thiết kế chặt chẽ cho tới sự không thể chế hóa chút nào của quyền lực công và quy trình công.
1.- Hội chứng tham nhũng Thị trường Quyền lực xảy ra trong các nền dân chủ thị trường thành thục, ví dụ như Mỹ, nơi mà các thiết chế nhà nước và truyền thống tôn trọng pháp luật đã được thiết lập chặt chẽ và vận hành tốt. Khi đó, tham nhũng chủ yếu xảy ra để gây ảnh hưởng lên quá trình làm luật sao cho có lợi cho một nhóm. Tham nhũng xảy ra trong phạm vi các thiết chế công, chứ không tìm cách thay đổi chúng.
2.- Tại các nước như Hàn Quốc, Chi-lê, Ba Lan, Hung-ga-ri, nơi chính trị và thị trường đã trở nên ít nhiều cạnh tranh nhưng các thiết chế nhà nước vẫn còn yếu hơn các nước có nền dân chủ lâu đời, hội chứng thamnhũng Tập đoàn Ưu tú đôi khi diễn ra. Đó là khi các nhóm các tinh hoa kỹ trị, chính trị sử dụng quyền lợi thu được từ tham nhũng như động cơ củng cố quyền lực và mạng lưới của họ.
3.- Đầu sỏ Chính trị và Bè cánh là hội chứng tham nhũng tại một số nước như Nga, Mê-hi-cô, Phi-líp-pin, nơi kinh tế và chính trị đã tương đối tự do hóa, nhưng ranh giới mập mờ giữa hai khu vực công-tư tạo ra cơ hội cho các cá nhân và phe cánh trục lợi tư. Nếu Tập đoàn Ưu tú hoạt động trong khuôn khổ các vai trò công và quy trình thông qua chính sách đã được đàng hoàng thiết lập, trong hội chứng tham nhũng Đầu sỏ Chính trị và Bè cánh, ranh giới giữa cái công và cái tư, giữa vai trò chính trị gia và doanh nhân khó thiết lập hơn nhiều.
4.- Trong các nước có hội chứng tham nhũng cuối cùng, Công chức Thế lực, kinh tế bắt đầu tự do hóa, nhưng thể chế chính trị vẫn còn thiếu dân chủ và xã hội dân sự chưa phát triển mạnh. Quyền lực chính trị mang tính cá nhân, và sự không bị trừng phạt là nguyên tắc chứ không phải ngoại lệ. Tình trạng này còn tệ hơn bởi thiếu sự đối trọng quyền lực và nhánh tư pháp thiếu sự độc lập.
Từ hội chứng Thị trường Quyền lực, tới Tập đoàn Ưu tú, Đầu sỏ chính trị và Bè cánh, tới Công chức Thế lực, ranh giới giữa hai lãnh vực công – tư càng lúc càng trở nên mờ nhạt hơn. Nếu Thị trường Quyền lực “tìm cách dùng tiền bạc để mua ảnh hưởng trong bộ máy công quyền hay chiến thắng trong bầu cử,” tham nhũng trong Công chức Thế lực là “sự khai thác công khai quyền lực công, sự khai thác trắng trợn kẻ yếu bởi kẻ mạnh.”
Người ta có thể tự hỏi không biết còn sự phân biệt công/tư chút nào nữa không, vì chính những người nắm quyền lực chính trị cũng đồng thời hành động như con buôn hoặc doanh nhân, ngay khi họ ngồi trong văn phòng nhà nước. Các thiết chế công, đặc biệt là tư pháp và xã hội dân sự quá yếu để hạn chế lạm dụng quyền lực – chính vì vậy những tội phạm tham nhũng không hề bị trừng phạt thích đáng.
Bốn hội chứng tham nhũng miêu tả bởi Johnston rất hữu ích. Trước hết, danh sách các hành vi tham nhũng trong các công ước quốc tế chỉ là các hành vi tham nhũng vặt hoặc tham nhũng hành chính. Thế nhưng, tại các nước nơi tham nhũng đã trở nên phổ biến và khó kiểm soát, tham nhũng hành chính chỉ là phần nổi của tảng băng lớn là tham nhũng có hệ thống. Khởi tố hay xét xử các hành vi tham nhũng hành chính này không đóng góp bao nhiêu vào việc chữa trị tận gốc rễ của vấn đề. Thứ hai, nói về tham nhũng như “sự sử dụng và câu kết giữa của cải và quyền lực” và mô tả tham nhũng theo các “hội chứng” không chỉ giúp hiểu rõ bản chất của tham nhũng, mà còn xét đến hoàn cảnh chính trị, xã hội và văn hóa nơi tham nhũng xảy ra. Như thế, các biện pháp chống tham nhũng phù hợp với hoàn cảnh đặc thù của một xã hội mới có thể được tìm ra dễ dàng hơn và được thực thi hiệu quả hơn. Cách tiếp cận này hữu ích, bởi vì mối liên hệ giữa tham nhũng và nhân quyền sẽ có ích nhất cho các nước nơi tham nhũng rộng khắp và khó kiểm soát. Những nước đó cần các giải pháp rộng và sâu hơn các các biện pháp pháp lý thuần túy.
Việt Nam hiện nay đã ký kết Công ước của Liên Hợp Quốc về Chống Tham Nhũng, nhưng Quốc hội vẫn chưa phê chuẩn. Trong số bốn hội chứng tham nhũng của Michael Johnston, Việt Nam có thể được coi là nằm trong hội chứng cuối – Công Chức Thế Lực - cùng với Trung Quốc, Kenya, In-đô-nê-xi-a, v.v.
Tổ chức Minh bạch Quốc tế, cũng như các báo cáo gần đây của Đan Mạch, Phần Lan, đều nhấn mạnh tình trạng tham nhũng có hệ thống tại Việt Nam. Sự thiếu cởi mở về chính trị, một nền kinh tế thị trường “định hướng xã hội chủ nghĩa” non trẻ, ranh giới mờ nhạt giữa công và tư, sự lạm dụng công quyền, biển thủ tiền bạc công và thất thoát ngân sách nghiêm trọng là những dấu hiệu rõ ràng nhất của hội chứng tham nhũng Công chức Thế lực tại Việt Nam.
Hoàng Lan
Tham khảo
1. Công ước của Liên Hợp Quốc về chống tham nhũng, 31/10/2003
2. OHCHR and the Gov. of Pol., Background note: United Nations Conference on Anti-Corruption Measures, Good Governance and Human Rights, Warsaw, HR/POL/GG/SEM/2006/2 (Nov. 8-9, 2006)
3. International Council on Human Rights Policy (ICHRP), Corruption and Human Rights, Making the Connection, at 16 (2009), available at http://www.ichrp.org/en/projects/131
4. Michael Johnston, Syndromes of corruption: Wealth, power and democracy (Cambridge University Press 2005).
5. Anti-corruption Resources Centre, Anti-corruption Glossary, http://www.u4.no/document/glossary.cfm#systemiccorruption.
6. Human Rights Watch, Nigeria: Corruption and Misuse Rob Nigerians of Rights, Jan. 31, 2007, http://www.hrw.org/en/news/2007/01/30/nigeria-corruption-and-misuse-rob-nigerians-rights.
7. Liam Cochrane, Cambodia: Can‟t See the Forest for the Thieves, World Politics Review, June 6, 2007, http://www.worldpoliticsreview.com/article.aspx?id=829.
8. National Integrity Systems, Transparency International Country Study Report – Vietnam 2006, Transparency International
9. http://www.transparency.org/content/download/11680/104752/file/Vietnam_NIS_2006.pdf
10. Anti-corruption in Vietnam: The situation after two years of implementation of the law. Report by Finland, 2008
11. http://www.finland.org.vn/public/download.aspx?ID=38961&GUID=%7B96721A6B-F87E-4B53-9342-5FDACC26B097%7D_
